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探析企業準入便捷高效與安全有序的平衡之道

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發布時間:2019-05-21 10:21 來源:
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3d+排三+过滤软件 www.cjgaw.icu 編者按
  
近年來,各級企業登記管理機關按照黨中央、國務院部署和市場監管總局的具體要求,以企業登記便利化為目標,持續推進商事制度改革,積極轉變政府職能,從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁,有力地激發了市場發展活力和創造力,成效顯著。
  在企業登記便利化水平不斷提升的同時,也出現了一些不容忽視的問題,其中最為突出的是虛假登記問題。解決該問題,迫切需要完善制度、強化技術保障,維護企業準入便捷高效與安全有序的平衡,做到改革創新與依法行政協同推進,科學實施。
  根據《行政許可法》第十二條“下列事項可以設定行政許可”第(五)項“企業或者其他組織的設立等,需要確定主體資格的事項”的規定,確定企業主體資格的行政許可行為,系行政法律關系;開辦企業是基于全體投資人合意的民事行為,系民事法律關系。現行的企業設立登記模式,登記申請人提交登記申請材料,經登記機關受理核準頒照并公示,政府部門通過行政登記賦予行政相對人的民事主體資格及一般經營資格。公法與私法,行政與民事,公權力與私權利,在企業登記過程中相互發生作用。顯而易見,在登記申請人的民事法律行為失信的情形下,登記機關如果不能借助機制和技術加以甄別和防范,將導致登記機關作出的行政法律行為背離客觀事實,引發行政風險。
  如何在深化商事制度改革的進程中,將市場準入便捷高效與安全有序有機結合,是新形勢下市場監管部門必須思考的重要課題。本文主要探析促進企業登記便捷高效與維護市場準入安全有序的平衡之道。

當前市場準入過程中存在的突出問題
  在企業登記(備案)事項中,投資人(股東、發起人、合伙人等)和法定代表人(含高管)的身份(姓名或者名稱)、住所(經營場所)、注冊資本等信息存在虛假的問題相對比較突出。
  冒用身份信息
  申請人冒用他人身份信息,造成非本人真實意思表示的被“股東(或發起人)”、被“法定代表人(或董事、監事、經理)”問題,損害了被侵權人的合法權益,引發社會矛盾,危害經濟秩序。情節與后果相對輕微的是情感綁架或以物質利益為代價,騙取或借用他人身份信息開辦企業,容易產生名義投資人與實際投資人之間的投資權益糾紛。
  虛假注冊住所
  申請人采取偽造不動產權利證書,虛構租房(購房)合同等場所使用證明,私自篡改房屋使用性質與功能等不法手段,騙取住所(經營場所)登記。在一些大城市,由于住所資源緊張,使用成本較高,虛假注冊住所問題相對更為突出。在一些實行住所登記承諾制的地區,“口袋公司”問題也比較突出。
  虛報注冊資本
  實行注冊資本認繳制后,過往那種通過提交虛假驗資報告騙取企業登記的行為基本不復存在了,但是注冊資本非理性申報卻導致億元公司)和一元公司大量出現。億元公司是認繳注冊資本虛高,投資人客觀上并不具備相應的出資能力,主觀上存在欺騙社會公眾和交易對象的傾向;一元公司是認繳注冊資本虛低,投資人試圖減少投入以及規避公司對外償付債務的法律責任。注冊資本的虛高、虛低,都是企圖鉆法律空子的非誠信、非理性行為。

產生問題的主要原因
  在現行登記法律制度框架和技術支撐條件下,按照形式審查的基本原則,企業登記機關基于對申請人的誠信推定,一般不對申請材料進行實質性審查。登記中存在的問題,主要由以下幾個方面的原因導致。
  形式審查存在盲點
  如何適當履行登記審查職責,在登記與司法實踐中,判定邊界一直不太明確,即便是類似案情,也可能存在截然不同的復議或訴訟結果,頗有爭議。商事制度改革正式實施,《國務院關于印發注冊資本登記制度改革方案的通知》(國發〔2014〕7號)明確提出,尊重市場主體民事權利,工商行政管理機關對工商登記環節中的申請材料實行形式審查?!豆鏡羌槍芾硤趵返詼醯詼罟娑?,申請辦理公司登記,申請人應當對申請文件、材料的真實性負責。根據上述形式審查原則和《公司登記管理條例》《企業登記程序規定》,登記機關收到登記申請后,對申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行審查。除企業登記機關認為需要對申請材料的實質內容進行核實之外,一般情形下,對于材料齊全、符合法定形式的申請,登記機關在受理審查后應當場作出準予登記的決定。形式審查原則雖然有利于促進行政登記的高效便捷,但無法同時確保申請人提交材料的真實性,這是形式審查伴生的盲點。只要有登記職能職責觸及不到的盲點,就難免存在相應的行政登記風險。
  委托代理真實性難以判定
  《民法總則》第一百六十一條規定,民事主體可以通過代理人實施民事法律行為。依照法律規定、當事人約定或者民事法律行為的性質,應當由本人親自實施民事法律行為,不得代理。企業登記申請并未強制要求登記申請人親自辦理,允許登記申請代理?!睹穹ㄗ茉頡返諞話倭逄豕娑?,委托代理授權采用書面形式的,授權委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權限和期間,并由被代理人簽名或者蓋章。在企業登記申請中,現行企業登記法律法規并未規定必須由本人親自實施,從便利化的角度來看,委托代理是比較常見的登記申請形式。判斷是否屬于真實、合法、有效的登記申請材料和登記代理行為,尤為關鍵。由于登記機關實行的是形式審查,在實體上并不負有審查其真實性的責任與義務,形式審查與委托代理之間客觀上銜接不暢,這是委托代理所帶來的難點。
  信用體系尚不健全
  市場經濟本質上是信用經濟。我國在由計劃經濟體制轉型為市場經濟體制的過程中,與之配套的守信激勵、失信懲戒的市場管理與自我調節機制尚不完善,社會信用體系建設相對滯后,違法成本相對較低,一些違法行為屢禁不止,這正是信用失范帶來的痛點。
  制度缺失糾錯不暢
  囿于缺乏撤銷相關登記的具體操作辦法和業務流程,使得登記機關面對虛假登記時難以高效地應對被侵權人的訴求。登記機關快速糾錯,維護被冒用人合法權益的制度層面的堵點,也亟待疏通。

解決問題的根本方法與有效途徑
  技術是手段,制度是根本。應當堅持問題導向,對癥下藥,從技術保障和制度設計兩個維度同時精準施策,標本兼治,著力防范和化解技術與制度上的登記風險,確保行政登記便捷與安全的合理均衡。同時,加大事中事后監管,對被侵權人提出的訴求快速響應,及時救濟其合法權益。根據市場監管總局已公開征求意見的《撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》,對被冒用人向登記機關反映本人身份被冒用辦理公司登記、備案的,登記機關應當進行受理、調查認定,并依據調查認定結果或人民法院生效判決、裁定及協助執行通知書等對已作出的冒名登記決定予以撤銷、糾正不實狀態,并向社會公示。
  完善技術保障先行治標
  縱向上,打通各級企業登記機關信息,力爭取實現全國范圍內的企業登記業務系統集中統一為一個系統、一張網,全國各級登記機關統一登記事項、辦理條件、審批流程。在技術層面,驗證投資人身份是基礎。通過應用全國企業登記身份管理實名驗證系統,對登記申請人的身份信息實行精準識別、即時核驗、有效認證。大力推行企業登記全程電子化,從自然人投資者身份信息核驗抓起,逐步實現對非自然人投資者身份信息的聯網核驗。我國慣用的印信,既是一種文化傳承,也是一種信用載體,更是一種制度安排。要抓緊部署和推廣應用公章安全芯片,通過在公章中植入專用安全芯片,以智能安全芯片為載體,運行于國家印章的大數據平臺,將公章與芯片進行唯一綁定,一次寫入,不可復制,并且實現在網上能簡單快速地予以驗證,防止偽造編造,從技術手段上有效防治冒用他人身份信息騙取企業登記的不法行為。
  橫向上,加強跨區域跨行業跨層級各審批機關之間信息互聯共享,打破信息孤島,加快推進行政審批部門政務信息聯通、共用。完善網上實名身份認證體系,明確電子證照、電子公文、電子印章法律效力,建立健全基本標準規范,實現“一次采集、一庫管理、多方使用、即調即用”。各級政務服務部門要著力開放端口、權限和共享數據,打通數據查詢互認通道,實現對自然人和企業身份核驗、涉及企業開辦事項等數據查詢需求。包括不限于:依托全國公安人口數據庫,確保實現對自然人投資人身份信息的實名、實證、實人的在線即時驗證;依托擬建的全國政務領域“統一電子印章系統”的平臺支撐,實現對非自然人投資人身份信息的在線即時驗證;與不動產登記部門實現信息共享,有效排除虛假住所登記和住所重復登記;與司法機關及行業主管部門實現信息共享,對失信違法對象實行聯合懲戒,依法限制其投資權利和任職資格;與法定驗資機構、資產評估機構、審計機構實現信息共享,實現對相關驗資報告、審計報告、評估報告的在線即時驗證。
  凡本人申請的,線上實行“實名”“實證”“實人”同步驗證,線下在登記機關現場驗證身份;代理申請的,線上對代理人和被代理人身份信息實行雙驗證,線下應當提交委托代理書面證明及其佐證材料(如公證機關的公證文書、律師事務所的法律意見書等),并在登記機關現場驗證代理人的身份信息。尊重申請人對于登記申請方式的自由選擇權,實現“線上”與“線下”身份驗證的無縫對接與有效銜接。
  完善制度設計著重治本
  一是引入核心登記材料(如授權委托書、企業章程、股權轉讓協議等)強制公證制度。公證制度是國際同行的一項制度,公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請,依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明。公證制度也是國家司法制度的組成部分,是國家預防糾紛、維護法制、鞏固法律秩序的一種司法手段。由公證機構依照法定程序對申請人提交的登記申請核心材料的真實性、合法性予以證明,以此防范和避免因申請人的民事失信傳遞至政府部門的行政失信。將強制公證與自愿公證有機結合起來,進一步壓實申請人對提交材料真實性的主體責任,避免和消除登記機關因形式審查所產生的盲點、癢點和痛點,防患于未然。
  二是加強社會信用體系建設。市場經濟本質上是信用經濟,信用是基礎,政府取信于民,企業取信于市場,個人取信于社會,方能形成良性互動與循環。要盡快建立健全社會信用體系,構建以信用為核心的新型市場登記監管體制,加強行政法與刑法的銜接,有效打擊虛假登記行為,推動虛假企業登記的入罪量刑,進一步推動簡政放權和政府職能轉變,營造公平誠信的法治環境。
  三是制定修訂有關法律法規。信任不能代替監督,政策不能代替法律。要抓緊調研,適時啟動信用管理立法,在法律層面確立守信激勵、失信懲戒體制機制,并配套出臺具體管理辦法與措施;修改《行政許可法》,將企業設立登記去行政許可化,去經營資格方面的授益性功能,明確為登記(備案)公示行為,登記機關不再以國家信用為企業信用背書,由企業自行承擔主體責任;修訂《公司法》,完善認繳出資數額和繳付期限的相關條款,要求投資人提供與其認繳注冊資本數額相匹配的民事行為能力的資信證明或者銀行流水單(并非驗資報告,不會增加企業開辦成本),倡導秉持誠實,恪守承諾的民法基本原則,有效防范非理性不誠信出資;修改《公證法》,將企業章程等涉及投資人核心權益的法律文書納入強制公證事項,增強主體責任意識,防范事后糾紛;修改《企業法人登記管理條例》和《公司登記管理條例》,將形式審查原則與委托代理制度無縫銜接起來,確保民事意思的真實表示在企業登記申請與審查中得以體現,遵循民法與行政法的基本價值觀。□湖南省市場監管局 潘曉峰

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